开标一览表报价与投标文件不一致,怎么办?

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投标人投标文件的开标一览表中报价大小写金额不一致,这种情况该怎么处理,这是笔者日前在参与某货物类政府采购活动时遇到的难题。

在这场采购活动的开标现场,唱标人唱标时发现投标人甲将报价的大写金额写为贰拾捌万捌仟零捌元整,小写金额却显示的为288080元,这一小写金额与各单价汇总后的金额一致。如实唱出报价后,唱标人将其提交评标委员会评审。

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评审时,评标委员会之间出现了意见?#21046;紓?/p>

第一种意见认为,应当以大写金额贰拾捌万捌仟零捌元为准。相关处理依据是财政部令第18号第四十一条规定的:投标文件的大写金额和小写金额不一致的,以大写金额为准。

第二种意见认为,应当以单价汇总金额288080元为准。相关处理依据是财政部令第18号第四十一条规定的:总价金额与按单价汇总金额不一致的,以单价金额计算结果为准。

第三种意见认为,根据财政部令第18号第四十一条不同部?#31181;?#35268;定,可以视投标人有两个报价,应该启动澄清程序。相关处理依据是财政部令第18号第五十四条的规定:(二)……对投标文件中……同类问题表述不一致……的内容,评标委员会可以……要求投标人作出必要的澄清、说明或者纠正。

第四种意见则与第三种一样,视投标人甲有两个报价,但处理时应否决投标人甲的投标。相关处理依据是招标投标法实施条例第五十一条的规定:(四)……同一投标人提交两个以上不同的……投标报价,……评标委员会应当否决其投标。

分析和解答

对于以上四种处理意见,笔者均不赞同:

第一种意见和第二种意见属于片面引用法条。本案例所述情形既包含大小写金额不一致,又包括总价与单价汇总金额不一致的情形,只截取整个法条中的一小部分内容作为处理依据,有断章取义之嫌疑,故相关处理意见依据不足。

第三种意见属于法条?#35270;么?#35823;。澄清包含的内容应为合同的非实质性条款,对于合同的标的、价款、质量、履行期限等合同的实质性内容,不属于可以澄清的范围。

同样,第四种意见也属于法条?#35270;么?#35823;。其具体错误之处在于,本案例的情形不属于投标人给出了两个报价。两个报价即意味着投标人给出了两个意思表示,如果该项目不允许投标人提交备选方案,这两个报价一般存在于两个投标文件之中。一个投标文件即为一个邀约,一个邀约不存在两个意思表示。

处理建议

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)第四十一条规定:开标时,投标文件中开标一览表(报价表)内容与投标文件中明细表内容不一致的,以开标一览表(报价表)为准。投标文件的大写金额和小写金额不一致的,以大写金额为准;总价金额与按单价汇总金额不一致的,以单价金额计算结果为准;单价金额小数点有明显错位的,应以总价为准,并修改单价;对不同文字文本投标文件的解释发生异议的,以中文文本为准。

根据上述规定,开标评标时若投标文件报价出现不一致,可以用如下几条基本原则处理:一是开标一览表(报价表)优于明细表;二是大写金额优于小写金额;三是按单价汇总的金额优于总价金额;四是单价金额小数点有明显错位的,以总价为准;五是中文文本优于其他文本。而对于本案,运用不同原则之所以会得出不同结论,其根源在于不同原则之间出现了矛盾或冲突。此时,笔者认为应从上级法则或法理中寻找解决办法。

众所周知,招标投标活动的本质是订立合同的一种方式,属于民事活动。因此,民法通则与合同法中所规定的基本原则同样适用于招标投标活动。按照合同法的基本理论,投标文件属于要约,要?#25216;?#26159;投标人向招标人表达签?#23478;?#24895;的意思表示。从这个意义上看,投标文件中,无论是开标一览表还是明细表,无论是大写金额还是小写金额,无论是单价汇总金额还是总价金额,抑或中文文本或其他文本,均属于?#31508;?#20154;的意思表示。当这些意思表示出现矛盾或冲突时,哪一个意思表示具有更高的效力呢?

对此,笔者认为根据民法通则第五十五条的规定,民事法律行为的生效要件之一便是意思表示真实。因此,在这些不同的、相互矛盾的意思表示中,哪一个意思表示属于?#31508;?#20154;的真实意思表示,则该意思表示具有更高的法律效力。就本案例而言,鉴于报价属于不可澄清的范畴,在评审过程中,对于上述不同报价,哪一个被判定为?#31508;?#20154;的真实意思表示,则该报价即是投标人向招标人提交的真正报价。

那么,本案中,判定哪一个报价为?#31508;?#20154;的真实意思表示更合理?笔者经分析后发现:投标人在编制投标文件中的投标报价时,通常先编制单价,后由单价汇总得出总价,最后才据此填写开标一览表中的大小写金额。因此,明细汇总表中的单价应当是投标人最原始的真实意思表示。值得一提的是,本案中,开标一览表中的小写金额与单价明细表中的汇总金额一致,这更为清晰地显示了开标一览表中的大写金额应属于书写错误(?#23548;?#19978;是漏写了一个字)。故这种情况下,不宜简单套用大小写不一致时以大写为准的法则加以判断,而应尊重投标人的真实意思表示,按单价汇总的金额修正大写金额,这才符合相关法条的立法精神和立法本意。

不过,?#23548;?#20013;,对于上述做法,一些从业人员心里可能十分不踏实,他们往往认为,明明有大写金额和小写金额不一致以大写金额为准这一法条却不用,而去探究投标人的真实意思表示,这种做法存在一定的法律风险。其实,这一担忧是不必要的,招标投标?#23548;?#20013;,法律规定的开标唱标?#26041;?#21482;是一个信息公开的过程,本质上不能产生修改或判断要约内容是否有效的法律后果。举个简单的实例,假如在开标时,唱标员把投标报价中的万元错唱成,且参加开标会议的各方均没有提出异议,那该投标报价是不是应当以唱错的来进行评审呢?显然不是,相反,应以投标文件?#26174;?#26126;的真实报价为准进行评审,因为该报价才是投标人的真实意思表示,其他任何?#21496;?#26080;权随意修改。

综上,笔者认为,在处理本案中的问题时,评标委员会不应片面引用法条对投标人的报价做出草率决定,而应当综合分析出投标人的真实意思表示,并将其认定为投标人的最终报价。

 


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